學(xué)習(xí)貫徹《廣東省行政許可監(jiān)督管理?xiàng)l例》深化改革
廣東省編辦主任 潘享清
2014年5月29日,，《廣東省行政許可監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)省十二屆人大常委會第九次會議審議通過,，將于2015年1月1日正式實(shí)施,。這是廣東省第一部規(guī)范行政許可監(jiān)督管理工作的地方性法規(guī)。貫徹實(shí)施《條例》,，是以法治手段健全政府權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,，以制度化促規(guī)范化、長效化的重要舉措,。全省各級機(jī)構(gòu)編制管理部門和廣大機(jī)構(gòu)編制干部要以學(xué)習(xí)貫徹《條例》為契機(jī),，深化行政審批制度改革，加快推動政府職能轉(zhuǎn)變,。
1 突出重點(diǎn),，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《條例》精神
《條例》共七章四十八條，立足于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”這一根本要求,，嚴(yán)格規(guī)范政府行政許可活動,，確保有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督,，違法要追究,，并在總則和行政許可的設(shè)定、實(shí)施,、評價、監(jiān)督管理五個章節(jié)共13處明確了機(jī)構(gòu)編制管理部門所承擔(dān)的職責(zé),。機(jī)構(gòu)編制管理部門要加強(qiáng)學(xué)習(xí),，深入領(lǐng)會，明確要求,，積極履責(zé),，把好“五關(guān)”。
?。ㄒ唬﹪?yán)把“設(shè)定關(guān)”,。行政許可作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，與公民,、法人和其他組織的權(quán)益密切相關(guān),。因此，《條例》從入口把關(guān),，明確行政許可的設(shè)定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制,，并規(guī)定了不得設(shè)定行政許可的相關(guān)情形。對于這些情形,，《行政許可法》的要求是“可以不設(shè)行政許可”,，而《條例》則作出“不得設(shè)定”的規(guī)定，并增加“通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),、管理規(guī)范能夠有效管理”的禁止范圍,，是根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際對設(shè)定行政許可的進(jìn)一步細(xì)化和嚴(yán)格規(guī)范。同時，《條例》對變相設(shè)定或者實(shí)施行政許可作出了明晰的禁止性規(guī)定,。根據(jù)《條例》規(guī)定和中央有關(guān)精神,，機(jī)構(gòu)編制管理部門作為負(fù)責(zé)統(tǒng)籌行政許可監(jiān)督管理工作的部門，在嚴(yán)把“設(shè)定關(guān)”上應(yīng)當(dāng)做好兩方面工作：一是嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可,，對各單位擬設(shè)的行政許可進(jìn)行嚴(yán)格審查把關(guān),，切實(shí)在行政許可設(shè)定環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。二是進(jìn)一步規(guī)范現(xiàn)有的面向社會的非行政許可審批事項(xiàng),，或取消或依法調(diào)整為行政許可,，切實(shí)減少對公民、法人和其他組織的影響,，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,，保障各類市場主體依法依規(guī)自主決策。
?。ǘ┖葑ァ肮芾黻P(guān)”,。根據(jù)十八屆三中全會《決定》關(guān)于“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”的要求,，《條例》結(jié)合廣東省實(shí)際,，明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法建立權(quán)責(zé)清單制度，行政許可實(shí)行目錄管理,，未納入目錄管理的行政許可不得實(shí)施”,。在廣東省，機(jī)構(gòu)編制管理部門既是編制權(quán)責(zé)清單工作的牽頭部門,，又是行政許可目錄的管理機(jī)構(gòu),。2012年以來，在省委,、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下,，省編辦牽頭推進(jìn)廣東省行政審批制度改革先行先試，建立行政審批目錄管理制度,，對省級保留的694項(xiàng)行政審批納入目錄管理并向社會公開,，同時明確要求未列入目錄的行政審批事項(xiàng)不得以任何形式實(shí)施。此外,，今年廣東省部署開展的轉(zhuǎn)變政府職能,、清理行政職權(quán)和編制權(quán)責(zé)清單工作，也是貫徹《條例》精神,，落實(shí)《條例》要求的重要體現(xiàn),，機(jī)構(gòu)編制部門要牽頭抓好橫向各部門和縱向各層級的權(quán)責(zé)清單制度建立工作，進(jìn)一步明確政府與市場,、政府與社會的權(quán)責(zé)邊界,，力爭實(shí)現(xiàn)“清單之外無權(quán)力,、目錄之外無審批”，促進(jìn)政府管理規(guī)范化,、制度化,、法治化。
?。ㄈ┮?guī)范“實(shí)施關(guān)”,。為避免行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可過程中隨意增減環(huán)節(jié)、變相實(shí)施,，《條例》明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全行政許可的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施制度”,，并要求行政機(jī)關(guān)按照省統(tǒng)一的編寫規(guī)范，制定辦事指南和業(yè)務(wù)手冊,，并向社會公布,。同時，《條例》推行相對集中行政許可,，推進(jìn)行政許可網(wǎng)上辦理,，防止行政機(jī)關(guān)將實(shí)施一個行政許可的內(nèi)部多個環(huán)節(jié)發(fā)展為多個行政許可。2013年,，廣東省已以地方標(biāo)準(zhǔn)的形式出臺行政審批事項(xiàng)辦事指南和業(yè)務(wù)手冊編寫規(guī)范,。今年以來，結(jié)合網(wǎng)上辦事大廳建設(shè),，省編辦確定部分省直單位和地區(qū)開展行政審批標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn),。《條例》對這一工作提出明確要求,，為在全省全面推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作提供了重要的法制保障。
?。ㄋ模┯没睢霸u價關(guān)”,。行政許可是對特定時期經(jīng)濟(jì)社會的管理方式，并隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷調(diào)整,，這要求我們必須建立一套科學(xué)的評價制度,，對行政許可進(jìn)行全面評估和動態(tài)調(diào)整?！稐l例》系統(tǒng),、全面規(guī)定了行政許可的評價制度，并明確了機(jī)構(gòu)編制管理部門的評價職責(zé),。根據(jù)《條例》要求,，一方面，機(jī)構(gòu)編制管理部門作為群眾和行政許可實(shí)施部門之間的“傳感器”,，要廣泛收集和聽取各方對行政許可設(shè)定和實(shí)施的評價意見,。另一方面,，機(jī)構(gòu)編制管理部門作為對行政許可活動的“監(jiān)控器”，要積極主動作為,，組織高校,、科研機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體等第三方機(jī)構(gòu)對行政許可進(jìn)行專項(xiàng)評價,，并與行政許可的調(diào)整相銜接,，打破行政許可一旦設(shè)定就長期不變的格局。
?。ㄎ澹?qiáng)化“監(jiān)督關(guān)”,。當(dāng)前，部分行政許可仍然存在標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化清晰,、操作性不強(qiáng)的問題,，“暗箱操作”“權(quán)力尋租”等現(xiàn)象時有發(fā)生。為強(qiáng)化對政府權(quán)力的約束,，確保權(quán)力的運(yùn)行符合公開,、公正、透明的法治原則,，《條例》細(xì)化了關(guān)于行政許可的監(jiān)督檢查要求,，明確了行政許可監(jiān)督檢查具體內(nèi)容和工作方式，明確建立報告制度,，各級行政機(jī)關(guān)每年需向本級政府報告上一年度行政許可的實(shí)施和監(jiān)督管理情況,，并向社會公布；對于違反《條例》的情形,，按照情節(jié)輕重規(guī)定了相應(yīng)的行政處分類型,，對不依法進(jìn)行行政許可活動的法律后果作了進(jìn)一步細(xì)化，充分體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的原則,。同時,，《條例》明確了機(jī)構(gòu)編制管理等部門的監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化規(guī)章和其他規(guī)范性文件監(jiān)督檢查,，防止變相設(shè)定行政許可,。近年來，機(jī)構(gòu)編制管理部門會同監(jiān)察等部門,，先后針對行政許可開展了系列監(jiān)督檢查,，對違規(guī)設(shè)定和實(shí)施的，會同有關(guān)部門嚴(yán)肅處理,、堅(jiān)決糾正,。《條例》的出臺,，將從立法的層面進(jìn)一步明確和推動機(jī)構(gòu)編制管理部門履行行政許可監(jiān)管職責(zé),，貫徹執(zhí)行行政許可年報制度,，加大監(jiān)管力度，完善監(jiān)管機(jī)制,。
2 結(jié)合實(shí)際,，
切實(shí)抓好深化行政審批制度改革工作
習(xí)近平總書記在十八屆二中全會上強(qiáng)調(diào)：“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步,。要發(fā)揮法治對轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用,，重視通過制定新的法律法規(guī)來固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果，引導(dǎo)和推動轉(zhuǎn)變政府職能的下一步工作,?！薄稐l例》的出臺，既是廣東省對以往實(shí)施行政審批及推進(jìn)行政審批制度改革成果的固化,，又是廣東省下一步深化行政審批制度改革的指引?，F(xiàn)在離《條例》的正式實(shí)施還有半年時間，全省各級機(jī)構(gòu)編制管理部門要把學(xué)習(xí)《條例》,、領(lǐng)會精神作為今年工作的重中之重,，并要以《條例》精神為指導(dǎo)，繼續(xù)抓好深化行政審批制度改革,，加快推動政府職能轉(zhuǎn)變,，為廣東省實(shí)現(xiàn)“三個定位、兩個率先”目標(biāo)創(chuàng)造良好的環(huán)境,。
?。ㄒ唬﹫?jiān)持簡政放權(quán)，最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理,。省級保留的行政審批事項(xiàng)已向社會公開,，接下來要結(jié)合國家和省的行政審批制度改革實(shí)際以及社會反映的意見建議，繼續(xù)推動各部門取消和下放行政審批事項(xiàng),，重點(diǎn)是減少企業(yè)投資,、生產(chǎn)經(jīng)營活動、社會事業(yè)準(zhǔn)入,、產(chǎn)品物品及信息消費(fèi)等領(lǐng)域行政審批事項(xiàng),，減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定,，減少和規(guī)范年檢（年審）,、技術(shù)審查等事項(xiàng)。特別是對非行政許可審批事項(xiàng)要進(jìn)行重點(diǎn)清理和規(guī)范,，對面向社會的非行政許可審批,，經(jīng)過評估論證后，確有必要保留的,，按法定程序調(diào)整為行政許可,，不必要保留的,，一律取消；對政府內(nèi)部和對下級政府的非行政許可審批,，也要大力精簡規(guī)范,，有必要保留的調(diào)整為政府內(nèi)部管理事項(xiàng)，沒有必要保留的一律取消,。
?。ǘ﹫?jiān)持公開運(yùn)行，全力推進(jìn)清理行政職權(quán),、編制政府權(quán)責(zé)清單工作,。機(jī)構(gòu)編制管理部門要積極牽頭推進(jìn)清理行政職權(quán)和編制權(quán)責(zé)清單工作，重點(diǎn)圍繞理順“政府與市場”“政府與社會”“政府部門之間”“政府與事業(yè)單位”“省與市縣”這“五對關(guān)系”,，全面梳理匯總各部門的行政職權(quán),，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，推動行政執(zhí)法重心下沉,。選擇部分省直單位作為編制權(quán)責(zé)清單試點(diǎn),，同時在珠三角、粵東,、粵西,、粵北地區(qū)選擇若干市開展縱向權(quán)責(zé)清單試點(diǎn)，探索編制省,、市,、縣三級政府部門的權(quán)責(zé)清單，明確各級政府相關(guān)部門的職權(quán)范圍,，并在年底前向社會公布試點(diǎn)單位權(quán)責(zé)清單,。
（三）堅(jiān)持規(guī)范管理,，加快推進(jìn)行政審批制度建設(shè),。一方面，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行和完善行政審批目錄管理制度,，嚴(yán)控新設(shè)行政審批,，對于保留的行政審批事項(xiàng)，統(tǒng)一集中進(jìn)駐省網(wǎng)上辦事大廳,，實(shí)行目錄管理,，與電子監(jiān)察系統(tǒng)“無縫”對接，實(shí)時在線監(jiān)控,。適時公布市縣行政審批事項(xiàng)通用目錄,，進(jìn)一步規(guī)范各級行政審批事項(xiàng)。另一方面,，要研究制定行政審批標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施管理辦法,，大力推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),，抓好試點(diǎn)工作，及時總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并在全省推廣,，最大限度減少和規(guī)范自由裁量權(quán),，探索建立“辦事工作日”機(jī)制、崗位代理制度和“告知承諾”制度,。
?。ㄋ模﹫?jiān)持放管結(jié)合，大力促進(jìn)和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,。在推動簡政放權(quán)的同時,，要注意做到既要放活，更要管好,。要加大力度,，推動各部門在本行業(yè)或領(lǐng)域加快制定和完善相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，建立包括準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),、行為活動標(biāo)準(zhǔn),、結(jié)果評價標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理的社會主義市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系，明確市場準(zhǔn)入,、生產(chǎn)經(jīng)營活動,、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管準(zhǔn)則，規(guī)范市場行為,，更好發(fā)揮政府保障市場平等,、有序競爭和社會公平正義的作用，為強(qiáng)化市場監(jiān)管夯實(shí)基礎(chǔ),。推動政府管理經(jīng)濟(jì)社會從注重審批主體和活動資格向注重監(jiān)管活動行為和評估活動結(jié)果轉(zhuǎn)變,。
（五）堅(jiān)持協(xié)同共治,，不斷提升社會自我管理能力,。轉(zhuǎn)變政府職能，政府必須依靠社會力量,，創(chuàng)新社會治理,，完善協(xié)同共治機(jī)制。一是加大社會組織的培育發(fā)展力度,，完善支持社會組織發(fā)揮作用的政策框架,，積極向社會轉(zhuǎn)移職能，把原本屬于社會自律管理的事情還權(quán)于社會,。二是推動社會組織完善法人治理結(jié)構(gòu),，加大社會組織“去行政化”“去壟斷化”改革力度,，斬?cái)嗥渑c政府部門或事業(yè)單位的利益鏈條,，避免其淪為特殊群體謀取私利的工具,。三是強(qiáng)化對社會組織的綜合監(jiān)管。制定社會組織行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則,，健全社會組織等級評估制度,，完善公平競爭機(jī)制、失信懲戒機(jī)制,、自律保障機(jī)制和退出機(jī)制,，努力形成法律監(jiān)督、政府監(jiān)督,、社會監(jiān)督,、自我監(jiān)督相結(jié)合的社會組織綜合監(jiān)管體系。